文献综述

随着工业化、城镇化的快速发展，农村劳动力大量向非农产业（二、三产业）和城镇转移。特别是农村土地承包经营权的权属内涵由债权转化为物权，土地的功能由保障性功能向财产性功能转变后。土地承包经营权的流转大量增加，截至今年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。随着土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，对农村土地承包经营权退出机制的需求日益增加。

农村土地承包经营权退出是指农村土地承包经营权主体因不再具有集体经济组织成员的身份从而确定地退出农村土地承包经营法律关系的情形。其核心在于农村土地承包经营权主体确定地退出农村土地承包经营法律关系，不再享有承包方所享有的权利，也不再承担承包方所承担的义务。但我国现行法律法规对于农村土地承包经营权退出的规定过于简单，而现行的《土地承包经营法》所认可的退出途径又非常之少，同时由于其规定过于原则化，所以其可操作性也不强，既不能满足社会发展的需求，也给实践中引发层出不穷的纠纷。

而且，完善土地承包经营权退出制度符合我国《农村土地承包法》的立法精神，并且在《农村土地承包法》第二十六条、二十九条也已经规定了土地承包经营权退出的法定条件，虽然这些规定本身有缺陷，但也证明了现实对土地承包经营权退出制度的需求。近年来一些试点地区（例如：宁夏平罗、重庆梁平、四川内江等等）也都从不同层面进行了有意义的探索，为土地承包经营权退出问题的研究提供了实践基础。所以，我国农村土地承包经营权退出的基本前提已经具备，但在实际操作中仍然面临诸多制度与现实约束。对土地承包经营权退出问题的研究仍刻不容缓。

从大陆以外经验来看：第一，日本农村土地退出机制。日本法律严格控制土地买卖和土地权利变更，如土地流转和土地退出。土地所有者、土地使用者以及土地用途变更申请者和审批者都被进入法律监督的框架并设定了严格的法律责任体系。1970年 《农地法》修改后确定了农地保有合理化促进事业制度，以都道府公社和农协等主体作为农村土地买卖的法律主体。自《农地法》第二次修改后，日本政府突破农村土地占有和使用的限制，转而鼓励农村土地的租借和流转。由于城市经济发展和弃农的人数增加，农业经营者或农村人口退出土地的情形越发增多。放弃耕地的人数增加。2009年《农地法》修改后，只要具有使用机械和劳动力条件的法人或个人均可获得土地使用权，从而放弃了农地利用管制。

1. 美国农村土地退出机制。美国农村土地退出机制可分为土地所有权自由流转和政府征收土地所有权。土地私有制度是财产法体系的重要基础，更是土地自由流转的法律基础。联邦政府和州政府对全部土地行使管理权力。在农村土地征收上，美国政府需要采用购买土地开发权将土地权益变为公有。
2. 法国农村土地退出制度。自20世纪20年代以来，政府规定农村土地转让应用于农业用地且不能弃耕或修建筑物，政府有权征购弃耕地或劣耕地。农村土地转让或流转应当获得土地事务所的批准，否则转让或流转行为无效。《农业指导法补充法案》规定65岁以上老年农民放弃土地经营或自愿让出土地可获得离农终身补贴并且政府对经营农业或扩大农场规模的青年农民进行财政补贴。
3. 我国台湾地区农村土地退出制度。在当局实行的第三阶段计划土地改革中，其重点在于建立老农退休机制和开展 “小地主大佃农”计划。农村土地实行分级分区管理和变更机制，并在土地银行和农会等机构协助下进行规模化经营和企业化经营。随着 “农业发展条例”和 “土地法”的修正，农民土地使用由“农地农有农用”变为 “放宽农地农有，落实农地农用”。农村土地开启了自由买卖和自由租赁的法律制度，而不再采用三七五租赁方式。

从国内现有研究看，关于农户土地退出意愿的研究较多。例如：罗必良《土地承包经营权:农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷》。有的研究将农户的土地承包经营权退出区分为经营权退出与承包权退出土地退出意愿的影响因素、表现形式进行了分析，并提出应从经济社会等多维视角看待农户的土地承包经营权退出问题。有的研究运用实证分析方法，分析了影响农户承包地、宅基地退出意愿的因素及其影响方向。其次，有研究农村土地承包权退出的法理分析（杜文骄，2011），论证了土地退出制度的合理性。还有，对我国农地承包权退出机制的困境的研究的（楚德江，2011），研究了土地承包经营权退出所面临的困境。虽然现行土地制度允许土地承包经营权退出，但由于补偿的不合理性，即没有体现土地的财富效用，因而农户的退出意愿很低；由于缺乏相应的保障机制，农户不愿退出土地承包经营权，宁可将农地撂荒；由于户籍制度、就业制度与社会保障机制等方面的约束，土地承包经营权退出机制缺乏与整个社会转型的承接联动。导致实践中纠纷不断。

此外，更多的是注重农村土地承包经营权的流转问题上，大量文献关注于农地流转的影响因素分析，但没有涉及农户的土地承包经营权退出机制问题。例如：农村土地承包经营权流转制度的政策与法律研究（张红霄，2010）等等。

目前，学者们已经对关于土地承包经营权退出问题中，退出机制的合理性、农民的意愿、政策支持的需要、退出面临的困境等等方面进行了大量的研究。相对缺少的是对对“三权分置”后土地承包经营权退出研究的重要性和可行性的分析和土地承包经营权退出问题的法律条文以及具体实践方法的完善建议的研究。已有的对退出方式的研究观点认为其分为自愿退出、强制退出和协商退出。而且退出层次也应为多样性的。

在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。2016年《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制,积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。《全国农业现代化规划(2016-2020)》提出，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。2016年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等为土地承包经营权退出提供了政策上的支持和要求，对土地承包经营权退出问题的法律条文以及具体实践方法的完善建议的研究需求更为迫切。