浅析我国药品安全行政问责机制的实施困境与路径选择文献综述

1.选题依据及意义：

从2003年非典开始，我国掀起了一股行政问责风暴，由于行政问责在我国的发展时间较短，在很多方面还不完善。面对不断发生的药品安全事故，问责风暴的短期效应只能是治标不治本。而药品安全问题关系到人类的健康，社会的稳定和经济的发展，成为衡量人们生活质量，社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

行政问责制的实行弥补了法律上的一些缺憾，因为行政人员的不作为虽然在法律层面上并不会对他们造成影响，但通过行政问责的实行，就可以让他们承担相应的道义责任，政治责任，从而最终能都简历起廉洁，高效，阳光的责任政府。因此，有必要对我国药品安全行政问责制的基本问题进行分析，分析其现状，缺陷及成因，以期为完善该制度提出一些建议。

2.国内外研究现状：

一、国外关于行政问责制的研究

二、国内关于行政问责制的研究

（一）关于行政问责的内涵研究

（二）关于行政问责的模式研究

（三）关于行政问责实施的障碍与原因分析

（四）关于行政问责的路径选择研究

一.国外关于行政问责制的研究

1、定义

行政问责制在起源于现代西方，伴随着政党制度和议会制度产生和进一步发展，目前已经比较成熟。赫尔曼法因那（HermanFiner）指出，长远看来，行政责任比行政效率对于民主政府的价值更加重要，民主政府首要的要求是责任，而效率则排在行政责任之后。罗森布鲁姆（DavidH.Rosenbloom）和克拉夫丘克（RobertS.Kravchuk）认为，公共行政官员必须承担责任，因为他们工作中的许多因素都能够致使公共利益受损，腐败甚至颠覆破坏的事件发生。最早提出行政问责这一概念的是美国学者杰谢菲尔茨(JayM.shafritz)，他在1985年主编的《公共行政实用辞典》中首次提出administrativeaccountability这一概念，并将问责的范围界定为由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。1998年，受公共行政的委托代理理论影响，杰谢菲尔茨在其1998年主编的《公共行政与政策国际百科全书》中将问责的概念进行了重新界定，问责，是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。在这个概念的界定下，问责又分为广义与狭义两个范畴。广义上问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中，即一般问责；狭义上问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式即行政问责。古德诺提出责任政府理念，认为政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制，并在此基础上提出构建责任体系的设想。

2、分析方法

关于行政问责制的主流分析方法中，能被大家所熟知的是奥洛弗林(OLoughlinM.G.)和斯图尔特(StewartJ．D．)创新发明的过程分析方法以及辛克莱(SinclairA．)及其罗美泽克(RomzekB．S．)常新发明的分类分析方法。斯图尔特依据责任关系，将问责的内容分为5哥层次：阶梯问责模式过程问责,绩效问责,规划问责,政策问责。奥洛弗林从行政范畴，认为问责与三个维度有关：信息，沟通机制的有效程度；外部行为对行政官僚决策的影响程度；自由裁量权和既定权力对决策的影响程度。将问责分为：分散的问责，有力问责，无力问责。在分类分析方法过程中，能被大众及其同学科的学者高度推崇，高度信任的就是罗美泽克的研究成果：他以分类研究方法为指导，以期望管理范式的假设为出发点，以控制权威性来源和控制程度为维度，划分责任，专业责任，法律责任和政治责任的四种典型形式的问责水平。级别的问责制和专业责任是依靠行政职能的内部问责机制，实现问责制，控制权掌握在手中的行政官员，从公共管理的角度出发，积极主动的问责制的形式，法律责任和政治问题负责的行政运作的外部问责机制，实现问责的效果，掌握管理的外部行为者的控制权，从公共管理的角度来看，是一种被动的问责。关于如何选择适当类型的问责制，他认为行政管理者在有的实际情况下，同一部门同一时间，同一问题都有可能会面临多种问责形式，甚至会同时使用，交替使用。辛克莱以结构和个体为划分基础，问责分为五种：个人问责、公众问责、职业问责、管理问责、政府问责。他们五者之间是相互支持，互相依附的关系，谁都不能离开谁单独存在。

3.法律法规成果

例如美国的《揭发者保护法》，《信息自由法》，《政府绩效与结果法》，《政府阳光法》，《联邦咨询委员会法》，《政府伦理法》等等，为媒体和公民理解，评估和监督公共官员确立了法律体系。

二、国内关于行政问责制的研究

（一）关于行政问责的内涵研究

国内行政问责制的研究自2003年非典事件出现后逐渐兴起，在借鉴西方责任政府，服务型政府以及问责制理论的同时结合国内实际，形成了本土化的行政问责内涵，现实路径和模式，问责的障碍和原因等理论观点。

1.主体与客体

根据行政问责中的主客体不同，国内学术界主要有两类观点：一是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责；二是认为行政问责制是公众，媒体和权力机关对其行政人员的问责，属于异体问责。

其中同体问责中较有代表性的观点有：韩剑琴认为,行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制,即行政自律机制。这些界定将自律的政府视为实施行政问责的积极主体,但忽视了来自政府部门之外的动力和压力。

关于异体问责,具有代表性的看法有:黄健荣、梁莹指出,政府问责制就是能对各级政府、政府各部门机构和政府官员的一切工作都能实施有效监督,能对他们的一切有过失的工作和言行实施责任追究的制度。宋涛认为,行政问责是指行政人员有义务与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受授权人的质询并承担相应的处理结果。周亚越认为,行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

2.范围及事由

张创新、赵蕾把行政问责解读为只是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。而顾杰认为它不仅指犯错、违法要追究,还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损官体的小节;公众对政府行为以及政府本身的合理怀疑等方面。这些界定就为何要问责、问什么以及问责的前提等做出了说明。

（二）关于行政问责的模式研究

宋涛探讨了西方结果导向型问责模式、绩效评估问责模式、独立问责机构模式、行政程序法问责模式、参与式预算问责模式、公民报告卡问责模式、社区计分卡问责模式等问责模式,认为我国行政问责体系建设可行性模式选择应该是:1.行政问责应该包含等级问责、职业问责、法律问责和政治问责等内容。2.行政问责应该遵循行政内部主导原则,即工作中有所回避、工作中有所选择、工作中有所重点、工作中有所突破;改革与稳定相结合原则;创新与传统有机衔接原则。3.行政问责在基于前述内容与原则的前提下,指出:对等级问责的地方政府行政首长问责进行改造应根据《中华人民公务员法》等条列予以完善;对等级问责和法律问责兼有的审计问责模式进行完善;对正在探索的绩效评估问责模式要认真借鉴国外成功经验,精心设计。

从运行程序的规范的角度分析,赵雷提出了一种在国内很少见的并且具有实践操作意义的行政问责模型,有学者认为这开启了行政问责从价值倾向性研究向实践操作性研究的大门。赵雷根据我国现有的行政生态与制度基础,从一项制度必须应有的运行程序角度来说,行政问责制度模型的设计应建立一套科学、精确的政府责任坐标体系、确定广泛的问责参与主体、有一个完整且相对独立的协调机构。以保障责任失范行为的发现为前提,以责任的评估和责任追究作为三个主要环节,同时以规范化的救济机制作为问责失范的补充环节。

（三）关于行政问责实施的障碍与原因分析

从2003年行政问责制启动以来，行政问责便广泛地应用于我国行政领域，取得了一定的成效。然而，我国各级政府在行政问责制的构建进程中仍然存在许多实施困境，在实践中还存在诸多问题。高志宏认为主要是：第一，行政问责制泛滥化与简单化倾向并存。第二,行政问责还没有完成由权力问责向制度问责的过渡，还停留在风暴式运动式的执法阶段，带有浓厚的人治色彩。第三，行政问责制各地发展不平衡。吴怡和张本玉认为受传统官本位思想的束缚，缺乏政府官员问责制生长的文化；缺乏相应的问责制立法，造成了实体和程序上的空缺；问责制缺乏公众参与；行政问责的范围过于狭窄。许婷婷通过对中外行政问责制的比较研究得出结论：首先，在行政主体方面，西方一些国家多党执政的政体决定了执政党不得不规范行政行为，否则就会面对在野党的主动问责，再者媒体言论自由的报道也从外部给予政府以有效监督。在我国，主流新闻媒体被控制在主旋律的宣传范围内导致监督作用得不到发挥；其次，不同的政治体制和国家结构形式决定了中外问责客体的区别。我国的由于问责体系不完善，缺乏法律法规监督，导致行政问责客体模糊，阻碍了我国行政问责体制的发展；最后，关于行政问责的范围，西方国家问责范围广泛，相较之下我国行政问责的主要问责范围主要集中在重大安全责任事故或政治责任事故，注重追究具体行为的过错，问责范围狭窄。

（四）关于行政问责的路径选择研究

宋燕，马坤，邵蓉根据问责过程中提起，受理，检查，作出决定四个环节分析了问责过程的具体路径：问责提起主要由公民、法人或其他组织检举、控告、申诉；新闻媒体曝光；人大代表或政协委员建议；司法机关建议；工作考核结果；上级领导建议，做到同体问责和异体问责兼顾。问责受理则应该区别具体情况并确定相应的受理机关，对人大机关选任的干部、政府任命的干部、党委任命的干部应按干部管理权限分别由有关机构和部门受理。问责决定则是由问责受理机关按照相关规定作出。藏传福，褚淑珍从药品安全方面考虑认为完善问责制应1.完善配套的法律制度，加大追究惩戒力度，形成责任体系的闭环效应。2.完善政府政务公开制度，提高政府信息透明度。3.加强异体问责的职能和作用，调动全体公民监督的积极性。4.建立前瞻性药品安全问责制。周亚越认为,真正的问责制,除了来自于制度的硬规定外,还来自于民众与舆论的软压力,来自于官员的道德自觉,因此他得出其实现路径:1.重塑中国行政文化。2.构建中国行政问责法。3.健全和强化异体问责机制。4.加强行政问责配套制度建设:加强信息公开和促进政务透明,这是尊重公民知情权的重要体现和公民对政府和官员进行问责的重要前提。而韩兆柱的观点也是基于完善责任政府的角度,认为行政问责制的路径与保障机制应该立足于加强立法与制度建设,给政府权力以刚性约束;实行政务公开、提高信息透明度,克服信息不对称;明确政府责任,走出集体行动的困境,所以应该强化政府责任意识,建立政府官员就职宣誓制度,强化首长负责制与决策责任追究制;应完善群众参与机制、疏通群众参与渠道,发挥新闻舆论的监督和问责功能。2013年3月国家食品药品监督管理总局组建，改善了此前由于多龙治水，监管部门职能交叉而导致的权责不清。在指责明晰的同时也避免了有裁判员兼任运动员即自己评判自己的功过，追究自己的责任的弊端，从而提高了执法过程中的透明度何公信力。尹红强，廖天虎主张其以保证食品药品安全为监管宗旨，另外建立问责结果后续追踪制度，防止问责流于形式。对被问责的官员复出制度或升迁制度作出严格限制性规定，打到取信于民的植发效果。同时建立起人才旋转门制度，使更多的有良知和正义感，敢于执法的青年得到施展抱负的机会，为行政执法队伍中的人才更替做好制度通道。

3.课题研究内容：

第1章绪论

1.1研究背景及其意义

1.2国内外研究综述

1.2.1国外关于行政问责制的研究

1.2.2国内关于行政问责制的研究

1.2.3行政问责制研究述评

1.3我国药品安全行政问责制现状及配套机制概述

1.3.1药品安全特殊性

1.3.2我国在药品安全事故中行政问责取得的成绩

1.3.2我国药品安全行政监管体系现状

1.4研究的基本思路与方法

1.3.1研究的基本思路

1.3.2研究方法

第2章我国药品安全行政问责制的主要问题及成因分析

2.1当前我国药品安全责任分配体系存在的问题

2.2我国药品安全行政问责制的缺失

2.2.1问责法律体系尚不完善

2.2.2问责机制不明确

2.2.3问责文化缺失

第3章欧美发达国家的药品安全行政问责状况及其经验借鉴

3.1欧盟、美国药品安全行政问责状况介绍

3.1.1药品安全监管机构设置与药品安全责任立法

3.1.2从典型个案分析欧美发达国家药品安全行政问责特点

3.2欧盟、美国药品安全行政问责对我国的启示

3.2.1问责主体方面的启示

3.2.2问责依据方面的启示

3.3.3问责方式方面的启示

第4章完善我国药品安全行政问责制的路径选择

4.1健全行政问责法律体系

4.2强化异体问责作用机制

4.3规范问责程序

4.4加强行政问责配套制度建设

4.研究的基本思路和研究方法：

基本思路：现状分析提出问题分析问题解决问题。

研究方法：1.文献研究方法：利用电子期刊文献和前辈们发表的硕博士论文资料，在查阅大量资料的基础上，对我国涉及到药品安全监管行政问责及其配套机制的规定和缺陷进行分析。

2.比较分析法：通过比较中外在药品安全事故中行政问责的不同，力求发现药品安全事故的发生规律，找到我国行政问责乏力的原因，以期提出完善的对策。

5.工作安排：

6.参考文献：

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